România a înregistrat în ultimii doi ani progrese notabile în ceea ce privește absorbția fondurilor europene. Dacă la sfârșitul anului 2012 rata absorbției curente era de numai 14,9%, datele statistice din decembrie 2013 arată că valoarea acestui indicator ajunsese la aproximativ 33,5%. În prezent, rata absorbției curente a Fondurilor Structurale și de Coeziune aferente perioadei de programare 2007-2013 este de 53,12% reprezentând 10,73 mld euro, de 1,67 ori mai mare decât la finalul anului 2013 și de aproximativ 3,74 ori mai mare decât nivelul înregistrat la sfârșitul lunii decembrie 2012.
Rezultatele obținute în ultimii doi ani se explică prin adoptarea de către autoritățile responsabile cu gestionarea instrumentelor structurale, a unor măsuri de accelerare a ratei de absorbție, dintre acestea cele mai importante fiind următoarele:
În ceea ce privește fondurile europene aferente perioadei de programare 2014-2020, România se află în plin proces de negociere cu reprezentanții CE în vederea definitivării și aprobării POS. Acordul de Parteneriat, aprobat de CE în august 2014, a introdus deja o serie de măsuri de simplificare în vederea înlesnirii procesului de absorbție a fondurilor europene. Astfel, cadrul instituțional aferent perioadei 2014-2020 a fost restrâns, atribuțiile de Autoritate de Management (AM) revenind doar Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerului Fondurilor Europene. Până în prezent, România a transmis CE, oficial sau informal, următoarele POS: PO Infrastructură Mare, PO Competitivitate, PO Capital Uman, PO Asistență Tehnică, PO Regional, PO Capacitate Administrativă, PO Ajutorarea Persoanelor Defavorizate, la care se adaugă și Programul Național pentru Dezvoltare Rurală. Pe lângă aceste programe, România va beneficia de asistență financiară nerambursabilă și prin PO pentru Pescuit și Afaceri Maritime, prin cele 12 programe de cooperare teritorială europeană (șapte programe aferente politicii de coeziune, patru programe de cooperare transfrontalieră aferente politicii de vecinătate și unul de cooperare transfrontalieră), Inițiativa Comunitară privind Ocuparea Tinerilor, Facilitatea Connecting Europe, plăți directe în agricultură, etc. Până la data de 31 decembrie 2014, CE aprobase trei POS prin care România va atrage fondurile europene structurale și de investiții alocate pentru perioada de programare 2014-2020. Cele trei programe aprobate sunt PO Competitivitate, PO Asistență Tehnică și PO Ajutorarea Persoanelor Defavorizate.
Principalele direcții de finanțare pentru perioada de programare 2014-2020 și alocările financiare aferente sunt prezentate în tabelul următor:
Surse: Ministerul Fondurilor Europene, Rezumatul Acordului de Parteneriat cu România (2014-2020), Inforegio
Deși ultimii ani au marcat o îmbunătățire semnificativă a ratei de absorbție a fondurilor europene, România continuă să ocupe una din ultimele poziții în ierarhia statelor membre din perspectiva acestui indicator. Astfel, la sfârșitul anului 2014 România ocupa penultimul loc în UE din punctul de vedere al absorbției, ponderea sumelor plătite de CE în totalul alocării financiare FEDR, FC și FSE, atât pentru obiectivul Convergență, cât și pentru obiectivul Cooperare Teritorială fiind de aproximativ 45%. De remarcat că țara noastră devansa doar Croația, devenită stat membru la jumătatea anului 2013, situându-se în urma tuturor celorlalte state din Europa Centrală și de Est.
Sursa: Comisia Europeană, Inforegio, Fondurile UE pentru coeziune (statistici-cheie), Percentage of Available Funds Paid Out by the Commission 2014
Notă: Procentul de absorbție reprezintă plățile intermediare efectuate de Comisie, excluzând prefinanțarea.
Cauzele care au condus la această situație pot fi identificate în toate etapele de planificare și implementare a programelor aferente exercițiului financiar 2007-2013.
Pentru majoritatea POS lansarea apelurilor de propuneri de proiecte nu a avut loc în anul 2007, ci la un interval de 12-18 luni de la debutul ciclului de programare 2007-2013. Acest fapt s-a transpus într-o valoare scăzută a cheltuielilor decontate de CE în perioada 2007-2009, cu efecte negative asupra nivelului absorbției din perioada respectivă. Întârzierile în lansarea apelurilor de propuneri de proiecte au generat o presiune suplimentară și în anii următori ai perioadei de programare 2007-2013, autoritățile române responsabile cu gestionarea fondurilor europene fiind nevoite să recupereze timpul pierdut pentru a asigura absorbția integrală a alocărilor financiare din primii ani de implementare a programelor. Având în vedere faptul că până la sfârșitul anului 2014 doar trei programe operaționale au fost aprobate de CE, ar fi de dorit ca această situație să nu se repete și în exercițiul financiar 2014-2020.
În primul rând, multitudinea nevoilor de dezvoltare identificate a condus la o structură fragmentată a POS, având ca rezultat limitarea nivelului de satisfacere a acestora. Mai mult decât atât, o serie de intervenții destinate unor categorii similare de beneficiari au fost dispersate în POS diferite (finanțarea microîntreprinderilor din PO Regional și a celorlalte entități private din PO Competitivitate), ceea ce a condus la fragmentarea și diminuarea eficacității sprijinului financiar acordat. În al doilea rând, nevoile de dezvoltare menționate în documentele de programare aferente exercițiului financiar 2007-2013 au fost identificate în contextul planificării fondurilor europene, fără ca acest demers să fie însoțit de o analiză autentică a nevoilor de dezvoltare și a potențialului de creștere a României. În acest context, identificarea priorităților naționale de dezvoltare a fost mai degrabă rezultatul obligațiilor ce reveneau țării noastre în calitatea de stat membru al Uniunii Europene și mai puțin consecința unei analize riguroase, de ansamblu, a nevoilor de dezvoltare a României. Prin urmare, intervențiile finanțate din fonduri europene nu au fost întotdeauna racordate la prioritățile naționale strategice și nu au reflectat în totalitate ajustările de politică publică. Lipsa unei viziuni strategice articulate asupra nevoilor de dezvoltare a României și racordarea insuficientă a intervențiilor finanțate din fonduri europene la strategiile naționale ar putea afecta și rezultatele aferente perioadei de programare 2014-2020.
Nivelul relativ scăzut al absorbției fondurilor europene aferente perioadei de programare 2007-2013 este cauzat și de numeroasele probleme și dificultăți întâmpinate de beneficiarii publici și privați în pregătirea și implementarea proiectelor finanțate:
Expertiza limitată a angajaților AM/ OI în elaborarea caietelor de sarcini pentru achiziționarea serviciilor de asistență tehnică, numărul insuficient de resurse umane calificate în domeniul achizițiilor publice și imposibilitatea suplimentării personalului specializat în condițiile blocării ocupării posturilor vacante pe fondul măsurilor de austeritate adoptate pe durata crizei economice, creșterea numărului de contestații depuse de participanții la procedurile de licitație organizate pentru achiziționarea unor astfel de servicii au condus la întârzieri semnificative în utilizarea resurselor de asistență tehnică. Contractarea cu întârziere a serviciilor de asistență tehnică a avut efecte negative asupra ritmului de evaluare și aprobare a cererilor de finanțare, asupra procesului de verificare a cererilor de rambursare și asupra duratei de efectuare a plăților, cu repercusiuni directe asupra evoluției ratei de absorbție.
Salarizarea persoanelor responsabile cu gestionarea fondurilor europene a afectat nivelul absorbției, întrucât acest factor se reflectă în capacitatea autorităților publice de a recruta și reține profesioniști în domeniul coordonării și implementării fondurilor europene. De asemenea, o serie de AM și OI (de exemplu: AM POS Dezvoltarea Resurselor Umane) au înregistrat fluctuații semnificative ale personalului, capacitatea instituțională insuficientă diminuând șansele de atingere a țintelor de absorbție. Adoptarea măsurilor privind blocarea ocupării posturilor vacante a sporit semnificativ gradul de încărcare existent la nivelul personalului responsabil cu gestionarea fondurilor europene. Nivelul relativ scăzut al salariilor, volumul de muncă ridicat, generat de restricțiile privind ocuparea posturilor vacante, au condus la o fluctuație suplimentară a personalului.
Motivele care au condus la aceste întârzieri au fost:
În plus, personalul specializat din cadrul AM și OI s-a dovedit insuficient, conducând la un ritm scăzut de procesare a cererilor de rambursare și implicit, la o lentoare a procesului de absorbție.
Recomandările FIC vizează propunerea unor măsuri care ar putea să contribuie la accelerarea procesului de absorbție a fondurilor europene aferente perioadei de programare 2007-2013, dar și a unor măsuri destinate îmbunătățirii gestionării fondurilor europene aferente viitoarei perioade de programare.
Perioada de programare 2007-2013
Pentru ciclul de programare 2007-2013, FIC recomandă urgentarea lansării apelurilor de propuneri proiecte și contractarea cu celeritate a tuturor fondurilor încă disponibile la nivelul PO, inclusiv a celor de asistență tehnică. Contractarea în regim de urgență a resurselor neutilizate de asistență tehnică ar putea asigura expertiza necesară evaluării eficiente a cererilor de finanțare depuse în cadrul ultimelor apeluri de propuneri de proiecte. De asemenea, contractarea unor experți externi din resursele de asistență tehnică ar putea înlătura blocajele existente la nivelul departamentelor responsabile cu verificarea cererilor de rambursare și efectuarea misiunilor de monitorizare și control.
În vederea maximizării ratei de absorbție la sfârșitul anului 2015, FIC recomandă monitorizarea riguroasă atât a economiilor înregistrate la nivelul proiectelor finanțate, cât și a proiectelor aflate în risc de reziliere și contractarea unor noi proiecte mature aflate pe listele de rezervă pentru a contracara efectele celor doi factori menționați anterior. Pentru evitarea dezangajării unor sume semnificative la sfârșitul exercițiului financiar 2007-2013, se impune totodată planificarea riguroasă și actualizarea permanentă a calendarelor centralizate ale cererilor de rambursare (întocmite la nivelul AM pe baza calendarelor individuale, elaborate la nivelul fiecărui proiect), monitorizarea cu strictețe a angajamentelor asumate de beneficiari în ceea ce privește depunerea cererilor de rambursare și a situației plăților efectuate.
Pentru a nu afecta rata de absorbție și pentru a evita noi note de debit din partea CE, în cazul proiectelor mai mari de 5 milioane de euro care nu vor putea fi finalizate până la data de 31 decembrie 2015 ar trebui avute în vedere următoarele:
Perioada de programare 2014-2020
În viitorul ciclu de programare (2014-2020), intervențiile finanțate din fonduri europene ar trebui corelate într-o mai mare măsură cu investițiile publice susținute din surse guvernamentale, astfel încât toate fondurile publice, indiferent de sursa de finanțare, să fie alocate în funcție de prioritățile naționale de dezvoltare. Mai mult ca oricând se impune intensificarea dialogului interministerial în vederea identificării și ierarhizării principalelor direcții strategice de dezvoltare a României. Alocările fondurilor publice, indiferent de proveniența lor, ar trebui să reflecte aceste repere strategice. Existența unor priorități clare de dezvoltare constituie premisa asigurării unei complementarități sporite între intervențiile cofinanțate de CE și cele realizate din surse bugetare, cu efecte benefice asupra sustenabilității măsurilor de sprijinire a economiei naționale.
O coordonare eficientă a tuturor fondurilor publice s-ar putea realiza și dacă România ar implementa planificarea bugetară multianuală pe proiecte și programe, în strânsă corelație cu ciclul de programare a fondurilor europene (2014-2020). Alocarea surselor bugetului de stat către ordonatorii de credit ar trebui să reflecte capacitatea acestora de a propune și implementa proiecte europene cu un impact notabil asupra comunităților locale. O astfel de măsură ar putea conduce la o eficiență sporită a utilizării diferitelor surse de finanțare (fonduri comunitare, fonduri de la bugetul de stat).
Experiența acumulată pe parcursul perioadei de programare 2007-2013 arată că autoritățile române ar trebui să-și concentreze eforturile pentru a eficientiza utilizarea resurselor de asistență tehnică.
Conform Regulamentului CE nr. 1303/2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European, Fondul de Coeziune, Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală și Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare regională, Fondul Social European, Fondul de Coeziune și Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, statele membre trebuie să se asigure că până la 31 decembrie 2015 toate schimburile de informații între beneficiari și o autoritate de management, o autoritate de certificare, o autoritate de audit, precum și organismele intermediare trebuie să poată fi efectuate prin intermediul unor sisteme de schimb electronic de date. Având în vedere că aceste cerințe reprezintă o condiție de acreditare a sistemului de management și control, autoritățile naționale ar trebui să ia măsurile necesare pentru dezvoltarea și testarea acestui sistem informatic în cel mai scurt timp posibil.
Lansarea procedurilor de achiziție publică a serviciilor de asistență tehnică ar trebui să se coreleze corespunzător cu planificarea apelurilor de propuneri de proiecte, optimizându-se astfel utilizarea resurselor externalizate și evitându-se totodată apariția unor blocaje la nivelul autorităților române responsabile de implementarea și gestionarea fondurilor europene.
Încă de la începutul perioadei de programare activități precum evaluarea cererilor de finanțare, întocmirea contractelor de finanțare, verificarea rapoartelor de progres și a cererilor de rambursare sau chiar evaluarea POS ar putea fi grupate tematic și externalizate unor entități private prin intermediul unor acorduri cadru. Această măsură ar putea conduce la reducerea numărului de proceduri de achiziție publică lansate, cu efecte benefice atât asupra eficienței mecanismului de gestionare a fondurilor europene, cât și asupra procesului de absorbție.
Accelerarea procesului de absorbție s-ar putea obține și prin modificarea legislației privind achizițiile publice, astfel încât în cazul contractelor de servicii de asistență tehnică accentul să fie pus mai cu seamă pe promovarea principiului „best value for money” în detrimentul criteriului de atribuire „prețul cel mai scăzut”.
De asemenea, resursele de asistență tehnică ar trebui utilizate într-o mai mare măsură și pentru a suplimenta salariile angajaților din cadrul structurilor implicate în managementul și implementarea fondurilor europene. Această măsură ar contribui la o mai bună motivare a personalului existent, precum și la atragerea de noi profesioniști de înaltă calificare în sistemul public de gestionare a fondurilor europene.
Eficientizarea procesului de absorbție a fondurilor europene în ciclul de programare 2014-2020 s-ar putea realiza și prin creșterea rolului instituțiilor financiare și utilizarea cu succes a instrumentelor financiare. Accelerarea gradului de contractare și absorbție a fondurilor europene nerambursabile s-ar putea obține și prin extinderea utilizării sistemului de absorbție „wholesale”. Acest sistem a fost utilizat în cazul instrumentului JEREMIE și a constat în implicarea băncilor în mecanismele financiare aplicabile PO. Un mecanism similar, în care sistemului bancar „wholesale” i-au fost adăugate atribuții privind efectuarea plăților către beneficiari a fost utilizat în cazul fondurilor europene destinate finanțării activităților agricole. Recomandarea FIC constă în stimularea absorbției „wholesale” prin implicarea sistemului bancar în mecanismul fondurilor europene. Se poate lua în calcul gruparea proiectelor pe categorii de implementare, cu transferul granturilor pentru sectorul privat în instrumente financiare pentru a fi derulate și alocate de instituții financiare. În acest mod, se poate utiliza în procesul de absorbție expertiza mai multor instituții din piață, în timp ce eforturile autorităților pot fi orientate cu preponderență către activități de coordonare, monitorizare, evaluare de rezultate și eventual de reajustare a politicilor și strategiilor de dezvoltare economică, în strânsă coordonare cu ceilalți alocatori de fonduri publice (buget de stat/ ajutoare de stat).
Instituțiile financiare au o vastă experiență în administrarea creditului neguvernamental și pot genera un efect de multiplicare a fondurilor europene destinate proiectelor de infrastructură. În același timp, prin acreditarea și implicarea băncilor în mecanismul fondurilor europene, resursele guvernamentale ar putea fi utilizate cu o eficacitate crescută pentru a finanța priorități interne ale entităților publice.