Infrastructură

O infrastructură de calitate este esențială pentru creșterea economică, iar în România mai sunt multe de făcut pentru a aduce infrastructura țării la standardele europene. Conștiente de importanța pe care o joacă infrastructura în creșterea economică, toate guvernele României au declarat investițiile în infrastructură drept o prioritate, însă ritmul de dezvoltare în această privință a fost extrem de lent întrucât îmbunătățirea infrastructurii necesită numeroase resurse. Bugetul de stat a limitat alocarea de fonduri pentru proiectele de infrastructură, absorbția fondurilor europene în acest scop a fost lentă, iar eforturile de a recurge la mecanisme alternative de finanțare cum ar fi parteneriatele public-privat nu s-au materializat. 

România are una dintre cele mai scăzute densități de autostrăzi (2 km / 1.000 km2) iar numărul de locuitori/km de autostrăzi (36.585) este unul dintre cele mai ridicate din UE. Mai mult, potrivit Raportului Competitivității Globale 2014-2015 întocmit de Forumul Economic Mondial  – România se află pe locul 122 din 139 la nivel mondial în ceea ce privește calitatea șoselelor. Dificultățile întâmpinate în dezvoltarea infrastructurii pot fi puse pe seama lipsei unui plan clar de dezvoltare a infrastructurii, a istoricului întârzierilor proiectelor, a anulărilor și a depășirii costurilor. 

Progrese înregistrate

În aprilie 2012, Ministerul Transporturilor (MT) a inițiat un proiect de întocmire a unui plan general (Master Plan) aplicabil până în 2030. Master Planul a fost creat, acum aflându-se în etapa de stabilire a ultimelor detalii. Aceasta este un progres bine-venit. 

Absorbția fondurilor europene pentru infrastructură a crescut la 53,12%. Există acum șansa de a derula o serie de proiecte plecând de la Planul general.

Pentru ca Master Planul să reprezinte o foaie de parcurs eficientă a dezvoltării infrastructurii, trebuie avute în vedere câteva măsuri în ceea ce privește derularea operațională:  

  • Intervalul de timp acoperit de Master Plan este destul de lung. Trebuie să existe o ierarhizare a celor mai importante proiecte pe perioade mai scurte (spre exemplu, 5 ani). Această ierarhizare ar trebui de asemenea legiferată de Parlament pentru a se ajunge la un consens privind proiectele mari și pentru a reduce schimbarea discreționară a priorităților pe termen scurt.  
  • Mecanismul de finanțare nu este încă clar. Având în vedere deficitul de resurse financiare din bugetul național, unul dintre principalele criterii de ierarhizare ar trebui să fie sursa de finanțare (utilizarea fondurilor europene și a fondurilor private ar trebui să înlocuiască finanțarea de la bugetul de stat): 
    • Proiectele finanțate de UE trebuie să fie prioritare
    • A doua categorie de proiecte în ordinea priorității trebuie să fie cele în care este posibilă implicarea sectorului privat
    • Iar cea de a treia categorie trebuie să fie cele finanțate de la bugetul de stat, eliberând presiunea de pe fondurile publice.

Deși Master Planul nu acoperă aceste aspecte, dezvoltarea infrastructurii regionale ar trebui să devină o prioritate. Nu numai proiectele finanțate de stat sau de UE trebuie luate în calcul, ci și proiectele viabile din punct de vedere economic, luându-se în considerare mecanisme/finanțări alternative pentru a derula aceste proiecte.

După cum este menționat și în capitolul dedicat fondurilor europene, această dinamică a fost de asemenea rezultatul unor măsuri adoptate de GR pentru asigurarea resurselor financiare necesare pentru pre-finanțarea și finanțarea implementării proiectului, care a beneficiat de finanțare europeană, măsuri care au reușit să îndepărteze majoritatea barierelor de finanțare și să asigure o derulare mai ușoară a proiectelor.

Evoluția ratei actuale de absorbție (%)

Sursa: Ministerul Fondurilor Europene 

Totuși, nivelul absorbției în cadrul programelor operaționale nu este uniform, programele care se axează pe proiecte de infrastructură POS Transport nu dau încă cele mai bune rezultate.

Rata actuală de absorbție în programele operaționale

Sursa: Ministerul Fondurilor Europene 

Aspecte care necesită îmbunătățiri

Gestionarea implementării proiectelor de infrastructură

O serie de proiecte au înregistrat întârzieri și depășiri de costuri, printre cauze numărându-se probleme de proiectare, întocmirea caietelor de sarcini, procese de achiziție complexe și greoaie din punct de vedere administrativ, procese îndelungate și uneori slab coordonate de obținere a aprobărilor necesare, lipsa resurselor pentru monitorizare în etapa de derulare. Aceasta înseamnă că există o problemă administrativă care nu a fost soluționată de cel puțin douăzeci de ani.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Adoptarea unor măsuri pentru a remedia această carență în capacitatea administrativă poate aduce o schimbare majoră. Într-adevăr, nu se poate întâmpla peste noapte și pas cu pas, dar o abordare consecventă va contribui la îmbunătățirea capacității, rezultând în același timp într-o mai bună infrastructură. 

Există mai multe posibilități în acest sens. Considerăm că următoarele propuneri, dacă sunt adoptate și urmărite în permanență, vor îmbunătăți capacitatea administrativă și procesul de implementare.

Unitatea de implementare a programelor

Pentru a eficientiza coordonarea între principalii actori, recomandăm GR să înființeze o unitate de implementare a programelor care să funcționeze în cadrul MT sau un organism interministerial, responsabil(ă) cu supravegherea implementării marilor proiecte de infrastructură.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Această unitate centrală ar urma să beneficieze de expertiză tehnică, financiară și juridică, precum și de resurse financiare adecvate. Această unitate va fi organismul responsabil global cu executarea proiectului pentru beneficiar, cu responsabilități clar stabilite dar și cu autoritatea de a se asigura:

  1. că odată cu trecerea timpului și pe măsură ce unitatea se dezvoltă, marile proiecte se derulează într-o manieră tot mai unitară;
  2. că stabilirea de criterii de referință se face cu ușurință și poate fi un mijloc de a oferi îndrumare și asistență de specialitate în alte proiecte individuale, și oricând este necesar;
  3. că este disponibilă o situație actualizată și imediată a proiectelor, iar acest departament va facilita minimizarea și eliminarea eventualelor probleme care pot apărea pe parcursul desfășurării proiectului;
  4. că oferă puncte de contact pentru mai multe organisme interesate pe măsură ce trece timpul;
  5. că acest departament va fi permanent, și prin urmare pierderile de cunoștințe ar fi minime.

Fructificarea experienței sectorului privat

Cele mai multe dintre proiectele de infrastructură sunt complexe prin natura lor. În plus, marile proiecte de infrastructură implică adeseori soluții adaptate, inovative, care pot fi furnizate doar de specialiști cu înaltă experiență și pregătire. Având în vedere necesitățile, se poate întâmpla ca uneori resursele de care Guvernul dispune la un moment dat să nu fie suficiente pentru derularea simultană a mai multor proiecte.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Membrii FIC ar saluta o implicare mai însemnată din partea sectorului privat în proiecte de infrastructură, întrucât anumite aspecte pot fi externalizate. Sectorul privat deține o vastă experiență de care Guvernul poate beneficia pentru derularea mai rapidă a proiectelor și creșterea numărului acestora. 

Experiențele recente în care GR a încredințat sarcina elaborării unei analize strategice sectoriale instituțiilor financiare internaționale (BM, BEI și BERD) reprezintă în opinia FIC exemple pozitive de bune practici în externalizarea acestor funcții.

Utilizarea instrumentelor financiare

Spre deosebire de abordarea tradițională privind fondurile nerambursabile, utilizarea instrumentelor financiare va încuraja administrațiile publice locale să identifice acele tipuri de proiecte de infrastructură care pot genera suficiente venituri pentru a rambursa sumele finanțate și ar da posibilitate României să creeze mecanisme de finanțare pe termen lung a proiectelor de infrastructură.

Recomandare FIC

Recomandare FIC

O altă recomandare menită să crească impactul proiectelor de infrastructură, pe de-o parte, iar pe de altă parte, să faciliteze participarea sectorului privat în astfel de proiecte – în special la nivel municipal – este maximizarea utilizării instrumentelor financiare, în finanțarea proiectelor de dezvoltare urbană. Pe lângă efectul de levier pe care l-ar avea această abordare (prin adăugarea de resurse private la resursele publice), administrațiile publice locale și județene s-ar orienta mai mult spre proiecte generatoare de venituri, contribuind astfel la dezvoltarea economică a comunităților.

Achizițiile publice

Achizițiile publice sunt de departe cea mai gravă problemă, atunci când ne gândim la derularea marilor proiecte.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Cadrul legal existent care guvernează achizițiile trebuie aliniat la noile directive europene privind achizițiile publice. Noile directive încurajează autoritățile publice să aleagă soluții inovative, și nu doar prețul cel mai scăzut. Principiul „cel mai bun raport calitate/preț” va permite autorităților să aibă în vedere componenta tehnologică, impactul asupra mediului, eficiența energetică și costurile pe ciclul de viață. Această veritabilă reformă în sectorul de achiziții publice ar trebui de asemenea să ofere ocazia de a remedia deficiențele procedurale, de reglementare și operaționale pe care comunitatea de afaceri și forul internațional le-au invocat în permanență. Pentru o mai bună înțelegere a părților implicate, respectiv, AC și Operatorii Economici (OE), și o mai bună respectare a reglementărilor, revizuirea cadrului legal ar trebui să se realizeze în strânsă consultare atât cu AC, cât și cu OE. Acolo unde statele membre UE beneficiază de flexibilitate în transpunerea în legislația națională a directivelor europene privind achizițiile publice, trebuie efectuată o analiză de impact a modificărilor legislative pe baza analizei costuri/beneficii. Acest lucru ar crește de asemenea stabilitatea sistemului general de achiziții.

Prin urmare, propunem următoarele măsuri pentru depășirea blocajelor existente și asigurarea unei derulări mai ușoare a proiectelor:

  • Analiza de piață: Una dintre cele mai puțin dezvoltate funcții ale sistemului de achiziții publice este furnizarea de date de piață calitative, sigure și sintetizate, entităților interesate în general și AC. Fluctuațiile semnificative ale bugetelor propuse în documentația de licitație pentru achiziții similare ridică serioase semne de întrebare asupra caracterului unitar al analizei de piață în aspecte precum nivelul de concurență, nivelurile în funcție de tipul de achiziție, prețurile de piață pentru fiecare dintre principalele categorii de bunuri, servicii și lucrări publice, accesul companiilor europene la piața achizițiilor publice din România, precum și accesul companiilor din România la procedurile de achiziții publice de pe piețele europene, tendințele achizițiilor publice în Europa, etc. Implementarea acestei funcții va ajuta AC să își stabilească mai bine cerințele de ofertare (cu privire la criteriile de calificare, bugetele, grilele de evaluare) și va permite agenților economici să își planifice mai eficient resursele și să participe la procedurile de achiziție publică.
  • Arhitectura instituțională: În raportul din 2013, FIC a subliniat că arhitectura instituțională care guvernează întregul sistem de achiziții publice (reglementarea, monitorizarea, controlul și verificarea achizițiilor) este prea complexă și – în cazul achizițiilor finanțate prin fonduri structurale și de coeziune - există mai multe instituții și autorități care întreprind activități de control și verificare. Simplificarea arhitecturii instituționale și delimitarea mai clară a atribuțiilor de control și verificare între aceste instituții ar fi benefică pentru accelerarea procedurilor de achiziții și evitarea conflictelor de opinie în procesul de control și verificare.
  • Nivelul de pregătire a personalului: După simplificarea și eficientizarea arhitecturii instituționale și după eliminarea fluxurilor birocratice excesive din instituțiile implicate în achizițiile publice, trebuie efectuată o analiză pentru a stabili dacă personalul existent este suficient pentru organismele de reglementare, instituțiile de monitorizare și control și autoritățile contractante. Aceste instituții trebuie să aibă nu numai personal suficient, dar și, mult mai important, personal cu pregătire și experiență corespunzătoare. Sistemul ar trebui să asigure remunerații adecvate pentru a-și păstra cei mai competenți angajați și să organizeze cursuri de formare adaptate.
  • Recâștigarea credibilității sistemului:
    Folosirea experților independenți cu reputație pe parcursul întregului proces, începând de la întocmirea cererilor de ofertă dar mai ales în evaluarea ofertelor.
    Îmbunătățirea modului în care se realizează prevenirea și identificarea conflictelor de interese, precum și asigurarea aplicării măsurilor civile și penale corespunzătoare atunci când sunt încălcate normele privind conflictul de interese.
  • Eficientizarea proceselor de achiziție: în deplin acord cu principiile prevăzute de noile directive privind achizițiile publice, accentul ar trebui pus pe perspectiva cost-beneficii și – ca urmare – pe schimbarea paradigmei tradiționale din sistemul actual de achiziții publice din România care se bazează exclusiv pe criteriul prețului cel mai mic.