Managementul Instituțiilor Publice

Progrese înregistrate

Îmbunătățirea funcționării instituțiilor publice a constituit dintotdeauna unul dintre obiectivele principale ale FIC. Buna funcționare a unor instituții precum Parlamentul, Guvernul, diferitele agenții guvernamentale dar și a întreprinderilor la care statul este acționar majoritar (IS) și care îndeplinesc activități critice pentru economie creează cadrul necesar pentru o bună funcționare a sectorului privat. Calitatea serviciilor publice precum securitatea națională, ordinea publică, justiția, educația, utilitățile sau infrastructura reprezintă unul dintre cele mai importante elemente ale competitivității unei economii.

În ultimii doi ani s-au înregistrat anumite progrese în acest domeniu. Cadrul legislativ privind transparența în domeniul emiterii de noi acte normative a fost îmbunătățit și pare a fi și mai bine pus în aplicare, în condițiile în care procesul de consultare între autorități și părțile interesate din sectorul privat este mai sistematic și mai bine structurat. OUG nr. 88/2013 a înființat cadrul pentru prioritizarea investițiilor publice. Guvernul a făcut un pas către o mai bună monitorizare a bugetelor entităților publice și a creat o Delivery Unit care să asigure implementarea angajamentelor sale în patru domenii, respectiv administrarea fiscală, achizițiile publice, energie și crearea de locuri de muncă pentru tineri. Deși implementarea OUG nr. 109/2011 privind administrarea profesionistă a IS a rămas ezitantă, rezultatele financiare ale unora dintre companiile care au aplicat prevederile ordonanței sunt încurajatoare. Unele progrese au fost înregistrate și către emiterea legislației privind obligațiunile garantate. Și în sfârșit, justiția pare să fi devenit mai eficientă în lupta împotriva corupției, așa cum o demonstrează creșterea substanțială a numărului de cazuri de persoane de rang înalt pentru care au fost deschise acțiuni sau au fost înregistrate condamnări definitive în ultimii doi ani.

Aspecte care necesită îmbunătățiri

Prioritizarea investițiilor publice

De la publicarea precedentei Cărți Albe, GR a adoptat OUG nr. 88/2013 care a instituit cadrul pentru prioritizarea investițiilor publice. Aparent, prevederile acesteia au fost avute în vedere la elaborarea bugetului pentru anul 2014. Era de așteptat ca acest lucru să conducă la concentrarea resurselor limitate disponibile către cele mai importante proiecte și la o creștere semnificativă a ratei de finalizare a acestora. Din nefericire, ceea ce s-a întâmplat în practică a fost o reducere substanțială a volumului total de investiții publice, cu circa 0,3% din PIB față de anul 2013. De exemplu, în 2014 au fost inaugurați numai 50 km de autostrăzi, nici aceștia nefinalizați integral. Acest lucru s-a produs într-un an în care accizele la carburanți au fost majorate considerabil tocmai pentru a pune la dispoziție resurse pentru acest tip de investiții, iar fondurile europene nerambursabile au fost disponibile din plin, dar insuficient utilizate.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Deși aparent nu există nicio legătură între slaba performanță a investițiilor publice în 2014 și încercarea de a le prioritiza, GR ar trebui să analizeze ce s-a întâmplat anul trecut și să tragă învățămintele necesare. În lumina acestor concluzii, procesul de prioritizare ar trebui îmbunătățit în continuare, concomitent cu alocarea de responsabilități clare către cei însărcinați cu implementarea programului de investiții, odată ce acesta a fost stabilit. Acest proces devine cu atât mai urgent, cu cât programul de construcție al autostrăzilor pare a merge din ce în ce mai prost – doar 10 km se așteaptă să fie deschiși circulației in 2015.

Modificarea structurii salariilor din sectorul public

Din mai 2013, data publicării precedentei Cărți Albe, progresele în acest domeniu au fost extrem de reduse. Salariile anumitor categorii de angajați din sectorul public – mai ales din domeniile educației și sănătății – au fost majorate marginal, iar problema fundamentală, a recompensării corespunzătoare a răspunderii și competenței nu a fost abordată. Persoane care dețin funcții cheie în instituții publice, inclusiv președintele țării, prim-ministrul și miniștrii, continuă să primească salarii mai reduse decât mulți manageri de nivel mediu din companii multinaționale sau chiar din unele IS, ceea ce creează percepția că astfel de funcții sunt urmărite pe bază de selecție adversă și pentru motive incorecte. Alți salariați care dețin competențe rare și dobândite cu mari eforturi, ca de exemplu medicii, au salarii atât de mici încât preferă să emigreze. Cu cât această situație se perpetuează, cu atât mai mare este prețul plătit de România, având în vedere că persoanele înalt calificate și oneste preferă să evite locurile de muncă din sectorul public, iar ca urmare unele activități cheie fie că nu sunt îndeplinite corespunzător, fie că sunt realizate cu costuri mult mai mari.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Problema principală nu o constituie salariul mediu din sectorul public. Conform statisticilor, de exemplu, salariul mediu din administrația publică, excluzând apărarea și sectoarele asimilate, este superior salariului mediu la nivel național. Problema este să se asigure o repartizare mai bună a fondului total de salarii al personalului din sectorul public, fără majorarea acestuia, cu recompensarea corespunzătoare a performanței și a responsabilităților. Pentru a realiza acest lucru, autoritățile ar trebui să învețe din practicile la nivel internațional, spre exemplu utilizând experiența unei instituții financiare de prestigiu, precum Banca Mondială.

Îmbunătățirea capacităților de monitorizare ale Guvernului

În ultimii doi ani au fost înregistrate unele progrese în acest domeniu. În 2013 a fost adoptată OUG nr. 88, care între altele prevede înființarea unui sistem de verificare, urmărire, raportare și control a situațiilor financiare, angajamentelor legale și bugetelor entităților publice. În anul 2014 a fost creată o Delivery Unit în cadrul Cancelariei Prim-Ministrului, în scopul de a monitoriza și a asigura obținerea de rezultate în patru domenii, respectiv administrarea fiscală, achizițiile publice, energie și crearea de locuri de muncă pentru tineri.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Deși salutăm progresele mai sus-menționate, considerăm că încă mai sunt multe de făcut în alte domenii înrudite. Autoritățile încă par a nu dispune de o monitorizare adecvată a implementării contractelor care implică instituții publice, așa cum o demonstrează, de exemplu întârzierile foarte mari în construcția autostrăzilor. Unele angajamente asumate în relația cu organismele internaționale par a ieși de sub radarul autorităților, așa cum a rezultat din încercarea de a adopta o lege privind insolvența persoanelor fizice la doar câteva luni după ce acordul cu FMI care interzicea o astfel de măsură a fost ratificat el însuși printr-o lege. Iar prevederile unor legi care nu stipulează sancțiuni explicite în caz de nerespectare, fie că sunt ignorate fie că nu sunt integral implementate, așa cum s-a putut observa în cazul Legii nr. 52/2003 modificată prin Legea nr. 281/2013 privind transparența decizională în sectorul administrației publice, sau în cazul OUG nr. 109/2011 privind administrarea IS. Ca urmare, considerăm că activitatea de monitorizare a Guvernului ar trebui dezvoltată în continuare, fie prin extinderea ariei de cuprindere a activității Delivery Unit și replicarea acesteia în aval pe linia ierarhică (la ministere și agenții publice), fie prin înființarea altor vehicule de monitorizare.

Transparența, predictibilitatea și stabilitatea procesului legislativ

Transparență - noile reglementări trebuie să fie rezultatul unui proces cuprinzător de consultări publice cu toate părțile interesate, să fie accesibile și pe înțelesul tuturor.
Predictibilitate - orice modificare a legislației trebuie să se realizeze în contextul unor strategii pe termen lung și să permită părților interesate suficient timp pentru adaptare între data emiterii și cea a intrării în vigoare.
Stabilitate - rațiunea statului când emite noi reglementări trebuie să fie coerentă, să presupună consecvență instituțională și să nu includă modificări arbitrare și nici prevederi cu aplicare retroactivă. 

Adoptarea unei legi fără consultarea adecvată cu părțile interesate, precum și schimbările frecvente în legislație au transformat mediul investițional românesc într-unul nesigur, riscant și mai puțin competitiv. Investitorii care trebuie să se adapteze în mod constant sau să achiziționeze expertiză pentru a face față schimbărilor suportă costuri ridicate și necesită randamente potențial mai mari pentru a iniția noi proiecte de investiții. Există exemple în trecut când părțile interesate nu au putut avea un rol activ în cadrul procesului legislativ sau eforturile lor în vederea îmbunătățirii reglementărilor legislative înainte ca acestea să fie adoptate au fost ignorate.

Recomandare FIC

Pentru a îmbunătăți cadrul legislativ în acest domeniu au fost luate anumite măsuri prin modificarea Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Modificări ale Legii nr. 52/2003, constând în principal în cerințe mai stricte de consultare, au fost adoptate la sfârșitul anului 2013 prin Legea nr. 281/2013, dar prevederile sale nu sunt uniform aplicate.

În momentul de față există situații în care două sau mai multe reglementări au prevederi conflictuale, ceea ce ridică multe dificultăți pentru mediul de afaceri, având ca rezultat interpretări divergente și în consecință întârzierea sau, în unele situații, anularea proiectelor de investiții.

O sursă suplimentară de dificultăți în aplicarea uniformă a legii derivă din calitatea și stabilitatea cadrului legal. Deși au scăzut ușor ca număr în 2014 în comparație cu 2013, procesul de legiferare este încă dominat de ordonanțe de urgență - care, de obicei, nu respectă un minim de transparență și nu acordă timp suficient pentru evaluare adecvată, pregătire și consultare.

Recomandare FIC

Recomandare FIC

Orice nou act legislativ ar trebui emis cu respectarea strictă a celor trei principii menționate mai sus și însoțit de un studiu de impact asupra mediului de afaceri, asupra publicului larg, precum și asupra altor acte normative. Emiterea de ordonanțe de urgență trebuie limitată la situații de urgență reale și justificate în mod corespunzător.

Separarea clară a rolurilor statului

În prezent nu există separare clară între rolul statului de decident politic și cel de acționar al IS. Suprapunerea acestor două funcții conduce către un management defectuos al IS, care sunt adesea arbitrar guvernate, ceea ce le face mai puțin competitive și mai imprevizibile pentru partenerii lor de afaceri. Separarea coerentă și transparentă între rolurile statului în calitate de acționar și cele de decident politic ar încuraja investitorii să dezvolte afaceri în România și ar asigura condiții pentru numirea unui management profesionist în cadrul IS, lucru care ar conduce la dezvoltarea unei piețe funcționale. Această separare legislativă trebuie întărită printr-o separare administrativă, rolul statului în calitate de acționar în cadrul IS fiind transferat către una sau mai multe entități distincte din cadrul Guvernului care să fie independente de Ministere. Statul trebuie să-și stabilească în mod clar poziția în fiecare dintre aceste roluri și să facă cunoscut în timp util orice conflict de interese care rezultă din aceste calități.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Separarea rolului de legiuitor al statului de cel de acționar trebuie formalizată. Rolul statului ca factor de decizie politică trebuie să se materializeze în adoptarea normelor și reglementărilor care guvernează diferite sectoare ale economiei, iar rolul de acționar majoritar trebuie să fie acela de a maximiza profiturile companiei pentru acționari. Între cele două roluri apar adesea conflicte deoarece ambele roluri sunt exercitate de aceleași entități guvernamentale, de cele mai multe ori, Ministere.

Pentru a soluționa aceste situații, normele privind guvernanța corporativă trebuie definite și implementate respectând următoarele direcții: (i) IS nu trebuie conduse diferit față de societățile private, inclusiv în ceea ce privește aplicarea legilor și reglementărilor generale. (ii) Orice astfel de reglementări trebuie să respecte cerințele de transparență stabilite mai sus. (iii) Reglementările care vizează IS nu ar trebui să le acorde avantaje competitive față de entitățile private de pe piața. (iv) Statul trebuie să-și exercite cu diligență rolul de acționar, dar trebuie să se abțină de la a se implica în managementul de zi cu zi al IS. (v) Toate obligațiile și responsabilitățile care nu se încadrează în practicile acceptate la nivel general pe care IS trebuie să și le asume, trebuie să fie expres reglementate prin legi care să respecte recomandările de mai sus. (vi) Statul trebuie să facă publice regulile aplicabile deținerilor sale, și rolul său specific în guvernanța corporativă a IS. (vii) Modul de exercitare a dreptului de proprietate trebuie clar definit în cadrul administrației statului, după cum se menționează în recomandarea privind guvernanța corporativă.

De exemplu, o aplicare specifică a acestui principiu poate fi realizată prin crearea unui fond suveran care să preia participațiile statului din IS. Scopul unui astfel de fond ar trebui să fie creșterea valorii activelor care îi sunt încredințate. Fondul ar trebui să fie pe cât posibil independent de influența politică și ar trebui să funcționeze în strânsă legătură cu mediul de afaceri. Scopul său principal ar trebui să fie acela de a genera valoare pentru stat.

Guvernanța corporativă în cadrul IS

Implementarea ordonanței privind guvernanța corporativă în companiile de stat (OUG nr. 109/2011) a condus la rezultate benefice atât în plan financiar, cât și la nivelul transparenței în companiile care aplică prevederile acestui act normativ. Cu toate acestea, există încă un număr mare de IS la care fie nu se implementează prevederile ordonanței, fie procesul de selecție a unui management profesionist nu s-a finalizat încă. În anumite situații, candidații pentru consiliile de administrație recomandați de către consultanți independenți și care în final au fost nominalizați sunt fie afiliați politic, fie le lipsește experiența profesională relevantă.

De asemenea, există cazuri când numirea membrilor consiliilor de administrație a fost realizată pe baza recomandărilor făcute de companii de resurse umane independente, dar aceștia au fost demiși la scurt timp ca urmare a respingerii planului de administrare, fără a se oferi justificări.

Înființarea unei comisii guvernamentale interministeriale cu rol de supraveghere a implementării prevederilor OUG nr. 109/2011 reprezintă un pas în direcția potrivită, dar deocamdată nu există rezultate tangibile ale activității acestei comisii.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Amânarea procesualului de implementare a OUG nr. 109/2011 conduce la perpetuarea ineficiențelor cronice care afectează IS.

Ar fi de dorit desemnarea unei autorități publice unice care să supravegheze punerea în aplicare a acestei ordonanțe în toate IS. Aceasta ar optimiza procesul de implementare a ordonanței si ar echivala cu un angajament al Guvernului privind reforma IS.

Introducerea unei cerințe specifice pentru companiile de stat de a implementa prevederile OUG nr. 109/2011 într-un anumit interval de timp ar fi benefică.
Ordonanța se află în procesul de dezbatere parlamentară, urmând sa fie aprobată ca text de lege. Recomandăm ca Parlamentul României să ia în considerare și să includă în textul de lege modificările propuse de mediul de afaceri.

Piețele de capital

Procedurile de listare a companiilor de stat inițiate de GR în ultimii ani, proceduri susținute de instituțiile financiare internaționale (cum ar fi FMI, BM), au avut efecte pozitive asupra pieței de capital din România. Alte listări precum și noi oferte secundare vor contribui în mod semnificativ la îmbunătățirea șanselor reclasificării pieței de capital românești din piață de frontieră în piață emergentă.

Recomandări FIC

Recomandări FIC

Procedurile de listare ar trebui formalizate într-o strategie multianuală aprobată de Guvern, în cadrul căreia companiile “calificate” pentru listare să fie nominalizate. Strategia ar trebui să includă termene clare și date de listare preconizate pentru fiecare companie în parte. Pentru o rată de succes crescută a tranzacțiilor, pachetele care vor fi listate ar trebui să reprezinte cel puțin 20% din numărul total al acțiunilor emise de aceste companii.

Realizarea tuturor Ofertelor Publice Inițiale (OPI) și privatizărilor ar trebui organizate sub autoritatea unei singure entități guvernamentale, care să asigure cele mai înalte standarde de piață pentru fiecare tranzacție în parte.

Cerințele privind o mai mare transparență și o bază a acționarilor diversificată pentru companiile listate la bursă ar trebui să sprijine IS în îmbunătățirea performanțelor financiare, în generarea unor profituri mai mari atât pentru stat, cât și pentru noii investitori, inclusiv investitorii de retail din România și fondurile de pensii. Dezvoltarea pieței de capital ar trebui să permită, atât companiilor de stat, cât și companiilor din sectorul privat, să obțină finanțările necesare proiectelor de investiții, conducând astfel la o accelerare a creșterii PIB-ului.

Pe termen mediu, eforturile GR de a aduce aceste companii pe bursă ar trebui să conducă la  îmbunătățirea clasificării pieței de capital românești la statutul de piață emergentă, încurajând astfel intrările de capital străin în economia românească. Candidați potențiali pentru OPI ar putea fi: Hidroelectrica, CE Oltenia, Telekom, Aeroporturi Bucuresti, Tarom, CFR, Salrom, Administrația Porturilor Constanța, CEC Bank.

Ar trebui să fie susținute măsuri fiscale de promovare a investițiilor pe termen mediu și lung pentru investitorii individuali în IS românești și astfel să se stimuleze creșterea economiei României.

Îmbunătățirea cadrului legislativ aplicabil societăților listate supuse unor proceduri de remediere financiară

Practica recentă cu privire la societățile listate care se confruntă cu dificultăți financiare și care intră sub incidența Legii nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență denotă anumite inconsecvențe sau lacune ale cadrului legislativ aplicabil. Astfel, în cazul unei societăți listate aflată într-o procedură de remediere financiară precum administrarea specială sau reorganizarea, cerințele generale de publicitate și de aprobare aplicabile conform legislației pieței de capital pot împiedica aplicarea unor măsuri rapide de redresare, precum majorarea capitalului social sau schimbarea controlului. Legea nr. 85/2014 prevede numai unele excepții limitate de la cerințele generale, iar în cazurile în care sunt prevăzute astfel de excepții, problematica acționarilor minoritari și a protecției dreptului de proprietate rămâne neclarificată. În plus, procedura de delistare este dificilă și de durată, deși un proces rapid de delistare ar putea reprezenta o măsură adecvată pentru o societate care se confruntă cu dificultăți financiare.

Recomandare FIC

Recomandare FIC

Recomandăm îmbunătățirea cadrului legislativ aplicabil societăților listate supuse unor proceduri de remediere financiară, în sensul stabilirii unor derogări suplimentare de la regulile generale ale pieței de capital, în situațiile în care practica indică faptul că astfel de reguli încetinesc procesul de redresare. În același timp, cadrul legislativ ar trebui să asigure o protecție adecvată acționarilor, inclusiv celor minoritari. Modificările cadrului legislativ ar trebui să fie fundamentate în baza unui proces de consultare cu societățile listate aflate în astfel de situații, precum și cu avocații, practicienii în insolvență, intermediarii pieței de capital și alte părți implicate.

Implementarea unui nou cadru legal care să permită apariția și dezvoltarea emisiunilor de obligațiuni ipotecare/corporative

În prezent, deși este în vigoare Legea nr. 32/2006 privind obligațiunile ipotecare, nu au fost realizate emisiuni de obligațiuni în baza acestei legi, din cauza faptului că nu este aliniată la standardele internaționale. Asociația Română a Băncilor (ARB) a propus mai multe amendamente la Legea nr. 32/2006 pentru alinierea la cele mai bune practici și standarde internaționale. Acest lucru va permite dezvoltarea pieței de capital și diversificarea surselor de finanțare ale băncilor, cu efecte pozitive asupra creditelor acordate companiilor și populației.

Recomandare FIC

În aprilie 2014 MFP a transmis pentru dezbatere publică un nou proiect de lege privind obligațiunile ipotecare. Cu toate acestea, noul proiect de lege încă nu a fost inclus pe agenda de lucru a Parlamentului. Adoptarea noii legi privind obligațiunile ipotecare va aduce beneficii importante economiei. În prezent, băncile se confruntă cu discrepanțe între scadențele aferente creditelor acordate și resursele atrase sub forma depozitelor (1-3 luni), ceea ce limitează potențialul de acordare a creditelor, în special pe termen lung si în RON. Emisiunile de obligațiuni ipotecare permit băncilor să își diversifice sursele de finanțare prin utilizarea portofoliului existent de credite, și, în baza unor criterii clare de eligibilitate, aceste instrument ar putea fi acceptate ca și colateral de către BNR (așa cum este cazul în alte State Membre UE). Dezvoltarea pieței de obligațiuni ipotecare are un rol important și la dezvoltarea pieței de capital în general.

Recomandare FIC

Recomandare FIC

Este necesară accelerarea procesului legislativ, astfel încât implementarea noului cadru legal să aibă loc în cel mai scurt timp, pentru a permite lansarea primelor emisiuni de obligațiuni ipotecare, cu efect pozitiv asupra dezvoltării pieței de obligațiuni corporative în general.